'El Cerro de los Moros frente a la ley', artículo de Ricardo Martínez

EL CERRO DE LOS MOROS FRENTE A LA LEY

El diario El País de 18 de abril publica un artículo resumiendo el informe que sobre la posible urbanización del Cerro de los Moros ha emitido ICOMOS (Consejo Internacional de Monumentos y Sitios), organismo asesor de la UNESCO. La reseña dice basarse en la información que sobre el informe de ICOMOS publicó El Mirón de Soria. Dice el texto de El País que ICOMOS “reclama que no se urbanice la zona y que se proteja con la declaración de Bien de Interés Cultural (BIC).” Y en el mismo párrafo añade que “el Consistorio tiene que autorizar 1.363 viviendas y chalés de lujo o, en caso contrario, indemnizar a los promotores con más de 50 millones de euros.”

Es fácil comprobar que en el texto del informe de ICOMOS sólo se habla de “derechos consolidados” o “derechos adquiridos,” sin concretarlos en contenido o cuantía alguna. Ni una sola palabra sobre indemnizaciones, ni sobre la disyuntiva 1363 viviendas o indemnización. Tampoco en el texto de El Mirón de Soria se hacía mención a indemnizaciones o a cantidad alguna; se repetía lo escrito por ICOMOS : derechos adquiridos, sin especificar más, es decir, POSIBLES derechos adquiridos. Si los promotores de la urbanización hubieran ensayado una lectura equívoca o interesada del Informe, sin duda que habrían calcado el artículo de El País.

Sería muy interesante conocer las fuentes de la “información” publicada por El País, en total sintonía con la tesis del concejal Sr. Rey y del Alcalde, y contestada como carente de toda justificación por técnicos y juristas especialistas en urbanismo. Y es curioso que, en El País, la cifra mágica haya crecido sin explicación, desde los 40 millones iniciales a los 50 millones de euros mientras Alcalde y concejal todavía andan por los 44. ¿No será que el interés real de los promotores está en tan jugosa indemnización y no en la tediosa y problemática urbanización? Pero ¿a qué precio?

Como quiera que el argumento de la millonaria indemnización parece ser la base para la supuesta negociación que el Ayuntamiento mantiene con los promotores, como el Ayuntamiento sigue sin convocar el comprometido Consejo Sectorial de Urbanismo, que debería servir para analizar las alternativas técnicas y jurídicas al problema planteado por el promotor (y en el que probablemente se expondrían los mismos argumentos que se detallan a continuación, sin que fuera precisa su publicación), como el Ayuntamiento tampoco parece atender a los conceptos de verdad y confianza expuestos en el artículo que tan amablemente publicó la prensa digital de Soria el pasado 31 de enero, como en el último Pleno el Alcalde se negó a solicitar un informe jurídico externo, y para que el Cerro de los Moros descanse tranquilo, se exponen a renglón seguido las incontestables bases jurídicas que avalan que el Ayuntamiento no tendría ninguna obligación de indemnizar a los promotores (responsabilidad patrimonial) si, en el momento actual, decidiera modificar el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) para impedir la urbanización de los terrenos cuya protección reclaman instituciones culturales, profesionales del urbanismo y la sociedad soriana en su conjunto.

Lo que dice la ley

DE LA SITUACIÓN URBANÍSTICA ACTUAL DE LOS TERRENOS DEL SECTOR CERRO DE LOS MOROS

1.- Régimen jurídico de los terrenos. De conformidad con lo dispuesto en los art. 21.1 y 21.2.b) del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) (“Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado”), art. 10.3.a) de la Ley de Urbanismo de Castilla y León (LUCYL) y art.22 bis del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCYL), los terrenos incluidos en el Sector del Cerro de los Moros se encuentran en situación básica de suelo rural aunque estén calificados como urbanizables (el PGOU prevé así su futuro paso a suelo urbanizado, urbano); y ello es así hasta que se produzca, en su caso, la recepción de la urbanización.

(Por su importancia, se transcribe el texto citado del “Artículo 21. Situaciones básicas del suelo” del TRLSRU:

“1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado.

2. Está en la situación de suelo rural: b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización”.)

2.- Conforme al TRLSRU (art. 13.2), a la LUCYL y al RUCYL (art. 14.1), el contenido de las facultades del derecho de propiedad del suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a suelo urbanizado, incluye los siguientes derechos y deberes:

a) El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución. Esto es, el derecho a promover la actuación de urbanización (art. 19 LUCYL y art. 46 del RUCYL), a cuyo efecto deben presentar en el Ayuntamiento un instrumento de planeamiento que establezca la ordenación detallada, cuya aprobación definitiva les somete al régimen de derechos y deberes previsto en los arts. 17 y 18 de la Ley y arts. 44 y 45 del Reglamento para el suelo urbanizable con ordenación detallada (Régimen del suelo urbanizable sin desarrollar).

b) El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación. Esto es, el derecho a urbanizar los terrenos que tengan ordenación detallada (art.17 LUCYL)

c) El deber de cumplimiento por los propietarios de suelo urbanizable sin ordenación detallada del plazo para aprobar la ordenación detallada del Sector, conforme al art. 41.e) de la LUCYL y el art. 86.2.b) del RUCYL. Tanto en su Memoria vinculante como en la Ficha del Sector, el PGOU de Soria fija ese plazo en 8 años desde la aprobación definitiva del PGOU en 2006. Han transcurrido 15 años sin que se haya producido la aprobación definitiva de la ordenación detallada del Sector.

En resumen, a fecha de hoy, los propietarios de los terrenos del Sector de suelo urbanizable delimitado “Cerro de los Moros” ni han cumplido sus deberes básicos ni, por tanto, han ejercido los consiguientes derechos en orden a lograr el paso de los terrenos a la situación de urbanizados.

DEL DERECHO A INDEMNIZACIÓN

El artículo 48 a) del TRLSRU, establece que sólo dan lugar a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

De conformidad con dicho precepto, los requisitos para la existencia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento (obligación de indemnizar) son los siguientes:

1.- Que se encuentre en ejercicio la actividad de ejecución de la urbanización, tanto en un plano jurídico como material: tiene que haber concluido la fase de aprobación del planeamiento preciso para que pueda iniciarse la ejecución urbanística, y, además, haber comenzado ésta de modo efectivo. No hay indemnización si no se ha iniciado la actividad de ejecución urbanística.

A estos efectos las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece la ejecución material de éstas. La iniciación se presumirá cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras. La caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye, a los efectos de esta ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.

Pero es que para iniciar la gestión urbanística de la ejecución de las previsiones del planeamiento se requiere que esté aprobado definitivamente el instrumento de planeamiento que establezca la ordenación detallada (Art. 189.1 del RUCYL- Presupuesto de la gestión urbanística-), y, a fecha de hoy, el Sector de suelo urbanizable delimitado “Cerro de los Moros” no cuenta con la aprobación de la ordenación detallada, 15 años después de su delimitación y aprobación por el Plan General vigente de 2006. Es decir, no existe el requisito previo necesario para iniciar la ejecución de la actuación urbanizadora, de modo que esta condición, a fecha de hoy, es de imposible cumplimiento.

2.- .Que se produzca el cambio de ordenación territorial o urbanística antes de transcurrir los plazos para la ejecución urbanística, o habiendo transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración, lo que no es el caso.

En resumen: en el momento actual se está en una fase previa a aquéllas que pudieran implicar una responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento si éste decidiera modificar el PGOU en el sentido que reclama el mínimo respeto a la historia y a la cultura para siempre asociadas a la margen derecha del Duero. Es decir, los promotores no han cumplido ninguna de sus obligaciones y el Ayuntamiento tiene las manos libres para modificar la calificación de los terrenos sin generar por ello ningún derecho a indemnización en los promotores.

JURISPRUDENCIA CONSOLIDADA

Son numerosas las sentencias del TS que abundan en la cuestión de la patrimonialización de las expectativas de los aprovechamientos contemplados en el planeamiento urbanístico, y que aclaran el fundamento de las disposiciones legales citadas.

Es claro el texto de la STS de 19 de diciembre de 2010: "el contenido económico del derecho de propiedad del suelo es el que corresponde a su valor inicial, es decir, al de un terreno no urbanizable, que sólo tiene el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ende, las facultades o contenidos urbanísticos artificiales, que no son inherentes a esa naturaleza, sino producto de la concreta ordenación urbanística, como adiciones o añadidos que derivan de la clasificación y calificación prevista en una norma o plan de ordenación, no pasan de ser meras expectativas, que sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización y a la de los gastos ocasionados para ese cumplimiento que hayan devenido inútiles".

Todas las sentencias del Tribunal Supremo reiteran que para la determinación del grado del derecho consolidado deben ponerse en relación los derechos de planeamiento con los deberes que el mismo impone, y que es necesaria la patrimonialización de los aprovechamientos urbanísticos para la entrada en juego del instituto de la responsabilidad patrimonial.

Sobre el precio pagado por la compraventa de los terrenos y los gastos derivados de la misma, la jurisprudencia establece que no son un gasto sino que el importe de la compra de los terrenos constituye el soporte y fundamento sobre el que la ejecución urbanística ha de materializarse. Serían los gastos de urbanización, al devenir en inútiles por una alteración del planeamiento, los únicos susceptibles de ser indemnizados. Pero el patrimonio permanece, de forma que esos inmuebles conservan el valor correspondiente.

En cuanto a los gastos notariales, registrales y de transmisiones patrimoniales de las compraventas efectuadas, todas esas cantidades, conexas con la adquisición misma de los terrenos, tampoco son susceptibles de ser incluídas en el capítulo indemnizativo por el mismo motivo que el principal.

En resumen, para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial de la Administración se exige la previa patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos, y no basta la mera aprobación del planeamiento para patrimonializar esos derechos (STS de 12 de abril de 2006 y 12 de diciembre de 2007). Una cosa es el reconocimiento del aprovechamiento (expectativa de derecho) y otra bien distinta que el mismo hubiere sido patrimonializado (derecho indemnizable).

CONCLUSIONES

I.- Los derechos o contenidos urbanísticos producto de la concreta ordenación urbanística, sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de este en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización y a la de los gastos ocasionados para ese cumplimiento que hayan devenido inútiles.

II.- La facultad de modificación de la ordenación de los terrenos no da derecho, en principio, a indemnización alguna, la cual sólo procede cuando se acredite la existencia concreta de una lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien la reclama y se justifique que se ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico. Es entonces cuando se han ganado los contenidos artificiales que se añaden al derecho inicial por haber llegado el planeamiento de desarrollo a su fase final.

III.- No se ha cumplido el deber de establecer la ordenación detallada en el plazo de 8 años ordenado por el PGOU. Consecuentemente, no se ha ejercitado por los titulares de los terrenos incluidos en el ámbito del Sector, el derecho a promover la urbanización, por causa únicamente imputable a la propiedad, por lo que no se ha adquirido la facultad de participar en la ejecución de la actuación de nueva urbanización, lo que implica que no ha nacido el derecho de los propietarios a participar en la ejecución de la urbanización. Es decir, no son indemnizables derechos que nunca se han adquirido.

IV.- En el supuesto de que, a fecha actual, el Ayuntamiento de Soria iniciara unilateralmente el proceso de Modificación del PGOU para cambiar la ordenación del suelo reclasificando como rústicos con especial protección cultural y/o natural, o como espacios libres, los terrenos del Cerro de los Moros y la ladera sur del Castillo que debieran ser objeto de protección paisajística y cultural, con la necesaria reducción de las edificabilidades previstas, para que la propiedad del suelo tuviera derecho a alguna indemnización deberían darse las siguientes condiciones:

1ª) Tener aprobada la ordenación detallada del Sector, lo que obviamente no es el caso.

2ª) Haber iniciado la actividad urbanizadora, imposible de activar al no contar con la aprobación de la necesaria ordenación detallada. No son indemnizables las meras expectativas urbanísticas.

Es decir, a fecha de hoy no se encuentra en ejercicio la actividad de ejecución de la urbanización ni en el plano jurídico ni en el material, y, por tanto, no se ha generado ningún derecho a indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración.

Lo anterior lo conocen (al menos esa es su obligación) los responsables municipales del urbanismo, y, por ello, no se entiende su permanente mensaje sobre la ruina económica que para el Ayuntamiento supondría alterar las determinaciones del PGOU a causa de la indemnización millonaria (¿40? ¿44? ¿50?) que, en ese caso, debería abonarse a los propietarios del suelo. Nada más lejos de la realidad. Llegados a este punto no es aceptable ni el mantenimiento de esta actitud, ni la negativa a solicitar un informe jurídico-técnico exterior, ni el indefinido aplazamiento del Consejo Sectorial de Urbanismo aprobado por el Pleno Municipal. Es triste que las tan cacareadas transparencia y participación ciudadana se limiten a proclamas propagandísticas sin ninguna concreción real en un caso de vital importancia para el futuro de la ciudad y cuya trascendencia supera ya los límites nacionales. Sr. Alcalde, la transparencia obliga, el silencio acusa.

Ricardo Mínguez Izaguirre

Dr. Ingeniero de Caminos Urbanista